Autoridade para as Condições de Trabalho: que “trabalho”?

“Fiscalização laboral tem metade dos inspectores previstos”.

É o título de um artigo no Público de 14/4/2020[1] relacionado com a acção da Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT).

O assunto a que é dado mais relevo (insuficiência de inspectores do trabalho) tem sido já várias vezes tema de tratamento por outros órgãos comunicação social (CS) e mesmo objecto de posições de outras entidades, nomeadamente, sindicatos e partidos políticos.

As condições de trabalho e, especificamente, o seu controle público no sentido de garantir nos locais e situações de trabalho um “trabalho digno”[2], deveriam merecer uma maior, mais permanente (e não apenas episódica) e estrutural (e não apenas pontual) interesse por parte da CS.

Visa este modesto texto, quanto a isso, contribuir para melhor conhecimento público.

O circunstancial maior interesse da CS pela ACT foi despertado pelo especial envolvimento requerido a esta entidade em problemas laborais desencadeados pela pandemia Covid-19 e, concretamente, na sequência da regulamentação[3] do (segundo) Estado de Emergência decretado pelo Presidente da República[4].

Mas a avaliação e reflexão do “trabalho” da ACT não se pode reduzir a este envolvimento específico e conjuntural.

A ACT, exerce uma função que, a nível e com suporte normativo[5] internacional, é da responsabilidade directa do Estado e que, também em Portugal, tem por referência uma missão e acção fundamental (do ponto de vista económico, social e político), designadamente, para além de outras atribuições associadas e que para tal concorrem ou de tal decorrem, garantir a aplicação efectiva nos locais de trabalho das normas que conferem direitos e atribuem obrigações a trabalhadores e empregadores quanto a relações e condições de trabalho.

Esta função (Inspecção do Trabalho[6]) de natureza pública tem antecedentes de mais de um século, a partir da constituição, em 1919, da Organização Internacional do Trabalho (OIT), sob cuja tutela internacional se devem reger, em todos os países membros (como é o caso de Portugal, como um dos países fundadores), os enquadramentos normativos de ordem orgânica e estatutária das Inspecções do Trabalho nacionais.

Decorre daqui que a acção que se exige à ACT em decurso da sua missão[7] e estatuto[8] e tendo em conta a(s) realidade(s) do seu objecto e âmbito de acção concreta, não se reduz à mera “fiscalização” da conformidade da legislação laboral[9] e, nesta, do Código do Trabalho.

Isso exige a análise, ponderação, decisão e acção por via de processos, metodologias e procedimentos profissionais e instrumentos concretizadores da accão inspectiva diversos mas complementares, de forma a almejar resultados consistentes relativamente a questões de ordem legal (aqui, claramente, de modo a serem prevenidos ou corrigidos desvios à legislação) mas também, associada e integradamente, de ordem económica, técnica, tecnológica e social.

De qualquer modo, tendo em conta a essência da sua missão, sim, a acção da ACT deve fomentar e sustentar uma cultura e (pela) prática de cumprimento da lei no domínio do trabalho.

Do que precede, pode ser redutor a utilização do termo “fiscalização” por induzir uma percepção da missão e acção deste serviço público como organizacional e profissionalmente menos exigente, dos pontos de vista de orgânica, de estatuto, de gestão, de organização, de meios, de qualificações e de capacidades.

A assunção do cargo e o exercício da função de inspector do trabalho tem como pressuposto estatutário a exigência de referenciais de isenção e deontológicos quer próprios da condição de funcionário público, quer específicos da profissão. Depois, quanto a qualificações e capacidades, a candidatura a concurso de ingresso na profissão exige a posse de licenciatura adequada e o ingresso na função (com inerentes poderes de autoridade administrativa) propriamente dita depende de aprovação num estágio inicial (com parte teórica e prática) de um ano, que é depois, em exercício, complementado com formação contínua em vários domínios de ordem jurídica e técnica.

A recente mobilização de estagiários ainda na fase prática de estágio (cerca de 40) e, mesmo, de candidatos ainda em fase formal de candidatura em concurso externo (cerca de 80), bem como a requisição de inspectores de outros serviços da administração pública (até 150) para, de imediato, sem terem completado os referidos requisitos de aprovação em estágio inicial, exercerem funções de inspector do trabalho[10], é de considerar como sendo uma situação de excepção (o que, aliás, é literalmente expresso na respectiva regulamentação) implicada pela necessidade de intervenção específica incidente em situações laborais emergentes do actual condicionalismo sanitário de “confinamento” para mitigação das consequências da pandemia Covid-19.

Aliás, tal intervenção incide em matéria (promoção da suspensão de despedimentos) que, até agora (Abril de 2020), não era da competência da ACT (mas dos tribunais, de acordo com o Código do Trabalho).

Voltando ao assunto (o número de inspectores do trabalho) que é destaque do título do referido artigo, é preciso reconhecer que, desde há muito, o número de inspectores do trabalho ao serviço é manifestamente inferior quer ao recomendado pela OIT e pelo Conselho da Europa[11], quer, mesmo, ao do número previsto no quadro de pessoal administrativamente estabelecido em Portugal.

Desde logo por isso (ainda que não só), crescem as dificuldades da ACT na sua acção e, daí a necessidade de, devidamente e com a brevidade possível, tal carência ser consistentemente suprida.

Contudo, como se desenvolverá mais adiante, não é apenas essa “crónica” e progressiva insuficiência de inspectores do trabalho que, em Portugal, explica a desregulação (incumprimento) dos direitos dos trabalhadores em matéria de relações e condições de trabalho e as associadas maiores dificuldades da ACT para fazer prevenir e corrigir[12] essa desregulação.

Uma das razões dessa crescente desregulação social é a de quanto as alterações de ordem tecnológica (em “transição digital”), organizacional e gestionária que se têm verificado no mundo do trabalho não serem acompanhadas no Direito do Trabalho de disposições legislativas que não só enquadrem devida e efectivamente os direitos dos respectivos trabalhadores como suportem a eficácia e eficiência da acção da ACT.

Esta desregulamentação de direitos por omissão, que prossegue ao ritmo acelerado da inovação tecnológica e das ditas “novas formas de gestão” que a legislação laboral não acompanha oportuna e devidamente, fragiliza os trabalhadores em causa nas relações de trabalho “informais” (apesar de, de facto, reais) em que são parte (fraca). E, daí, objectivamente, coarcta-lhes a possibilidade de, com segurança e sem inibição, reivindicarem e exercitarem, por si, esses direitos. E, evidentemente, também não permite à ACT intervenção consequente nesse âmbito.

Entretanto, a situação de progressivo desemprego na primeira metade desta década, por si só, conduziu a crescente desregulação social[13], cujo rastro tendeu a fazer “escola” de gestão segundo a qual se continuam a manter práticas desreguladas em muitos locais de trabalho.

Depois, há que referir, como mais geral e estrutural, o efeito de desregulação social nas relações e condições de trabalho por indução da desregulamentação de direitos dos trabalhadores que, nas últimas dezenas de anos (nesta década, especialmente de 2011 a 2014[14]), se tem vindo a verificar por força da legislação laboral (Códigos do Trabalho de 2004 e 2009 e respectivas alterações) entretanto publicada.

De facto, a diminuição ou até eliminação de direitos em matéria de facilitação objectiva de despedimentos, “flexibilização” da organização e duração dos tempos de trabalho, crescente individualização e precarização das relações de trabalho, para além da manutenção de baixos salários, fragilizou os trabalhadores nas relações de trabalho.
Uma das consequências dessa desregulamentação de direitos e, assim, cada vez mais serem a parte ainda mais fraca nas relações laborais, foi, muito a de, em geral, os trabalhadores se passarem a retrair, inibir de, individualmente ou organizados (e, se não só por elas, também pelas mesmas razões tem diminuído a organização dos trabalhadores nos locais de trabalho em comissões de trabalhadores ou representação sindical efectiva[15]), reivindicarem e exercitarem os seus direitos ou, até, de denunciarem a violação destes à ACT e ou aos tribunais.
Sendo certo que é a exercitação de direitos e obrigações em causa pelos seus próprios detentores que, em qualquer domínio, a via que confere maior garantia de efectivação geral, estrutural e consistente de qualquer quadro normativo, no domínio das relações e condições de trabalho é de concluir que, pelas razões que precedem, um dos factores da maior desregulação social dos direitos dos trabalhadores tem sido, também, a crescente desregulamentação dos seus direitos do trabalho.

Ainda que não só, em Portugal, de há algumas dezenas de anos a esta parte, sobre o Trabalho e o Emprego, como já se escreveu há algum tempo, tem pairado um perverso “signo do D”[16]: do desemprego à desregulamentação de direitos (para “combate” aquele) e desta à desregulação social, logo, à degradação das condições de trabalho. Por via desta, à diminuição da garantia de segurança e saúde e de qualificação profissional no trabalho (nunca o exercício de qualquer função é de todo qualificante se nele não houver condições de trabalho) e, logo, à diminuição de condições de (re)empregabilidade. Enfim, desemprego, desregulamentação de direitos, desprotecção legal dos trabalhadores nas relações de trabalho, desregulação social, degradação das condições de trabalho e consequentes deterioração da saúde e da qualificação profissional, acabam por, ainda que diferidamente, conduzir (de novo) ao desemprego ou, pelo “menos”, à diminuição da qualidade do emprego. Se não, mesmo, à diminuição da qualidade do desemprego[17].

Da desregulamentação de direitos dos trabalhadores e, associadamente, da desregulação social implicada ou não por isso, não é de esperar (se não de imediato, pelo menos a médio prazo) outra coisa do que os riscos (pontuais ou, mesmo, estruturais) se não de (mais) desemprego, pelo menos de redução da qualidade do emprego. Para já não referir outros inerentes riscos, como é o de aumento das desigualdades sociais e, de ordem mais estritamente económica, o risco de crescimento da deslealdade na concorrência empresarial.

Diferindo nisso de qualquer organização privada, mercantil, que (naturalmente) visa cuidar do lucro, uma organização com o estatuto de serviço público tem por fim cuidar dos cidadãos, das pessoas.

De modo que as condições das pessoas no domínio que é missão desse serviço público repercutem-se sempre na maior ou menor dificuldade com que esse serviço público exerce a sua acção, ou seja, na eficácia, eficiência ou prontidão dessa acção.

É isso bem evidente (e agora ainda mais com a necessidade dos cuidados de saúde a dispensar com a Covid-19) no domínio da Saúde, em que as condições de maior fragilidade de saúde dos utentes, de estes por si se defenderem física e psicologicamente perante a agressão de factores doentios, aumentam as dificuldades de resposta do Serviço Nacional de Saúde (e, concretamente, dos trabalhadores da saúde).

Como serviço público, a ACT não é (como não deve ser) alheia a este condicionalismo. E daí, pelo que precede, no que concerne ao aumento da desregulação (incumprimento da lei) nos locais e situações de trabalho, não se poderem desligar as explicações sobre a eventual menor eficácia, prontidão e eficiência da ACT e especificamente dos inspectores do trabalho (cuja ligação ao trabalho é dupla, trabalham cuidando do trabalho dos outros) em fazer prevenir e corrigir essa desregulação do condicionalismo de fragilidade dos trabalhadores em geral nas relações de trabalho e, porque estas duas vertentes do trabalho são indissociáveis, associadamente, de degradação das suas condições de trabalho no sentido lato.

Mas, sim, tem que se reconhecer que a ACT tem que identificar, reflectir e reconhecer essa realidade como contingência decorrente de alterações (sejam estas de que ordem forem, políticas, económicas, sociais, tecnológicas, administrativas…) da natureza e condicionalismo (mais ou menos conjuntural ou estrutural) do seu objecto e âmbito de intervenção. E, proporcionalmente, visando adaptar-se-lhe, reforçar a sua capacidade (estratégica, de gestão, organizacional e de meios) de acção, a fim de, tanto quanto possível, manter, se não aumentar, a sua eficácia (qualidade, prontidão, abrangência) e eficiência no cumprimento da missão.

Nesta perspectiva, factores concretos há ainda que, mais relacionados internamente com a ACT em si como organização e como órgão da administração pública e que nesta se pretende inserida e em relação com outros serviços públicos[18] (como muito mais se deveria verificar, por exemplo, no domínio da Saúde[19]), se impõe reflectir e agir.

Para além da supressão da insuficiência de meios em geral e em especial dos necessários ao apoio logístico, técnico e informático dos inspectores do trabalho para e na sua acção nos locais de trabalho, é necessária, para além de previsão legal que garanta a existência de dados fiáveis e perenes de suporte do controle público eficaz e eficiente (uma matéria onde tal fragilidade mais se nota, com notório crescimento da desregulação, é a da organização e duração dos tempos de trabalho[20]), a institucionalização do acesso a dados (em bases de dados e sistemas de informação existentes na administração pública, nomeadamente, na Segurança Social, na administração do Emprego e na administração Fiscal), bem como – muito importante – uma maior e mais efectiva cooperação e co-responsabilização dos e com os tribunais do trabalho, bem como com os sindicatos e associações patronais.

Não pode também ser desaproveitada, se bem promovida e participada, a capacidade das autarquias e outras entidades, bem como, muito, da Comunicação Social em difundir informação objectiva, sustentada e assimilável nas comunidades e na sociedade em geral sobre direitos e obrigações (o conhecimento de direitos e obrigações é a primeira condição para o seu exercício e, logo, da efectivação do respectivo quadro normativo) de trabalhadores e empregadores no domínio do Trabalho e Emprego.

O crescimento da desregulação (incumprimento da lei) nos locais e situações de trabalho põe em causa valores humanos (o trabalho não é um mero conceito e muito menos abstracto, consubstancia-se nas pessoas que trabalham) como são a vida literalmente, a saúde e a dignidade, bem como valores sociais e económicos que o que se (não) passa nos locais de trabalho em vez de, como devia, salvaguardar e reforçar, pelo contrário, lesa (“o trabalho tem um braço longo”[21]). Tendo em conta que a missão da ACT decorre e é implicada por esses valores, mais se impõe um reforço da sua eficácia e eficiência em prevenir e corrigir com eficácia e prontidão essa desregulação social.

Algo, agora, nas actuais circunstâncias económicas e sociais, a ter (ainda) mais em consideração, face ao risco de, com a “retoma da normalidade” da economia, o natural (e louvável) afã empresarial (e, em princípio, até dos próprios trabalhadores, por boas ou más razões[22]) de recuperar da crise provocada pelas consequências económicas da pandemia, não só se manterem como se agravarem “anormalidades” no cumprimento da lei (o que especialmente quanto a matéria de segurança e saúde do trabalho é de ter ainda mais em conta) já pré-existentes à pandemia.

As dificuldades da ACT (e concretamente, para além das de outros técnicos desta entidade com funções associadas, dos inspectores do trabalho nos locais de trabalho) na prossecução da sua missão e acção, para além de serem já estruturais (e não “apenas” conjunturais, muito menos “só” relacionadas com as questões laborais directa ou indirectamente emergentes da pandemia Covid-19), não são de ordem meramente quantitativa, pelo prisma (só) da qual, ciclicamente e de forma pendular, em regra, têm sido redutoramente abordadas no espaço público.

São também, muito, para além de naturalmente da ordem da estratégia, organização e planeamento interno da acção da própria ACT, da ordem da administração pública em geral (naturalmente que da administração do trabalho em particular, mas não só) e, mesmo, como se fundamentou, da ordem das opções legislativas no domínio do trabalho (para as quais, aliás, no que respeita aos “abusos” que por acção ou omissão, directa ou indirectamente, essas opções podem suscitar ou permitir, é de entender que a ACT, como Inspecção do Trabalho, “tem por objectivo chamar a atenção da autoridade competente”[23]). E portanto, também, de ordem política.

É avisado que tal se reflicta (e aja) quanto ao “trabalho” da ACT e o que este tem de importância, de determinância no Trabalho em geral e, por este, pela sua centralidade nas condições de vida das pessoas, na actividade das empresas e outras organizações empregadoras e na sociedade em geral, nas condições sociais e económicas do país.

É pois de acentuar a importância dessa reflexão quanto ao reforço da capacidade de acção da ACT tendo em conta a essência da sua missão, aos níveis organizacional, profissional, social e político.

É que, afinal, ainda por cima, numa sociedade como a actual onde crescem as desigualdades e as injustiças, está em causa algo para o qual, já há muito anos, alguém nos deixou uma pertinente advertência: “Entre o forte e o fraco, entre o rico e o pobre, …a lei liberta e a liberdade oprime”[24].


[1] https://www.publico.pt/2020/04/14/economia/noticia/fiscalizacao-laboral-metade-inspectores-previstos-1912168

[2] Formulação adoptada em Portugal do conceito decent work, o qual, na sua missão, recomendações, orientações e acções, a OIT tem como referência central.

[3] Decreto do Governo Nº 2-B/2020, de 2 de Abril, especialmente o seu Artº 24º.

[4] Decreto do PR Nº 17-A/2020, de 2 de Abril.

[5] Inerentes Convenções e Recomendações da Organização Internacional do Trabalho – OIT.

[6] Não sendo aqui o espaço para desenvolver a história da Inspecção do Trabalho (IT) em Portugal, basta referir que, sob o ponto de vista orgânico e de acordo com as respeitantes convenções da OIT, depois de várias outras designações atribuídas antes e depois do 25 de Abril de 1974, dentro da administração pública (e especificamente dentro da administração do trabalho), a IT adopta actualmente (desde 2007) a de Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT).

[7] Decreto-Lei nº 47/2012,de 31 de Julho, na sua actual redacção.

[8] Decreto-Lei Nº 102/2000, de 2 de Junho, na sua actual redacção.

[9] Abrange também outras áreas legislativas e regulamentares que no tratamento das situações em que a ACT intervém por missão e competência, não podem deixar de ser convocadas.

[10] De acordo como Artº 24º do Dec.-Lei Nº 2-B/2020, de 2 de Abril e Despachos Ministerial e da Inspectora-Geral do Trabalho Nº 4698-D/2020 , de 16 de Abril, Nº 4756-B/2020, de 20 de Abril.

[11] O respectivo Comité de Peritos da Organização Internacional do Trabalho (OIT) recomenda, no caso de uma «economia de mercado industrializada» como a portuguesa, um rácio de um inspector do trabalho por cada 10.000 trabalhadores. Quer o Parlamento Europeu (em Janeiro de 2014), quer o Conselho da Europa (em Janeiro de 2018), já alertaram o governo português para esta insuficiência de inspectores do trabalho. Aliás, incidindo nisso, existe mesmo uma Resolução da Assembleia da República (N.º 90/2016, de 22 de Abril de 2016).

[12] Mais do que fazer, como qualquer autoridade pública, a ACT faz fazer.

[13] O desemprego, de “cá de fora”, entra pelas empresas “dentro”, fragilizando os trabalhadores (ainda) empregados ao ponto de “aceitarem” um emprego “a qualquer preço”, mesmo desregulado face à Lei. Há muito que se sabe que as vítimas do desemprego são os desempregados e … os empregados.

[14] Referimo-nos às alterações ao Código do Trabalho publicadas nesse período (com destaque em 2012, para a Lei 23/2012, de 25 de Junho), cuja vigência e efeitos, no essencial, (ainda) se mantêm.

[15] Aliás, em coerência com a quebra de sindicalização que, em geral, se tem verificado, como vários respectivos estudos o demonstram.

[16] Trabalho e Emprego: sob o signo do D – Público, 1/8/2013 – https://www.publico.pt/2013/08/01/jornal/trabalho-e-emprego-sob-o-signo-do-d-26901636

[17] A falta de qualidade do emprego, o emprego desprotegido (como é o caso daquele em que o vínculo laboral é precário), em regra, conduz à falta de qualidade do desemprego, ao desemprego desprotegido. Isto porque, em situação de crise económica (como, por exemplo, é agora a situação causada pela pandemia), os trabalhadores precários não só são os primeiros a serem despedidos (ainda que, mais rigorosamente, seja uma denúncia legal do contrato de trabalho a termo ou temporário) como, mais grave, grande parte deles, não tendo pela sua condição de precariedade conseguido preencher o “período de garantia” para lhes ser conferido o direito ao respectivo subsídio, estão desprotegidos no desemprego.

[18] O trabalho é central na sociedade e na vida de cada um e, portanto, não se pode dissociar o que se (não) passa no domínio do Trabalho e do Emprego (e, concretamente, quanto a desregulação das condições de trabalho), dos efeitos que isso tem e recolhe em e de outros domínios, sendo o da Saúde o mais evidente.

[19] “O trabalho, «ângulo morto» da saúde Pública – Público, 02/08/2010 – https://www.publico.pt/2010/08/02/jornal/o-trabalho-angulo-morto-da-saude-publica-19940755

[20] “Futuro do trabalho: trabalhar mais para ganhar menos e ganhar menos para trabalhar mais?” – Público, 15/6/2019 – https://www.publico.pt/2019/06/15/economia/opiniao/futuro-trabalho-qualidade-emprego-trabalhar-ganhar-menos-ganhar-menos-trabalhar-1876519

[21] “Serviço Nacional de Saúde: o longo braço do trabalho” – Público, 13/01/2018 – https://www.publico.pt/2018/01/13/sociedade/opiniao/servico-nacional-de-saude-o-longo-braco-do-trabalho-1799157

[22] Até porque, “cá de fora” e a entrar novamente pelos locais de trabalho “dentro” fragilizando (também) os trabalhadores (ainda ou já) (re)empregados, está aí (novamente) o desemprego.

[23] Alínea c) do Nº1 do artigo 3º da Convenção da OIT Nº 81, de 11/07/1947, ratificada por Portugal através do Decreto-Lei Nº 44148, de 6 de Janeiro de 1962

[24] Henri Dominique Lacordaire (França, 1802-1861).

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